以改革创新 促进新型城镇化发展

全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任杨伟民日前在出席“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2018”发表主旨演讲时表示，党的十八大特别是十八届三中全会对城镇化改革做了详细部署，专门阐明城镇化相关领域的改革，改革意义上的城镇化开始起步。但总体上看，改革落实还有很多障碍，要继续把推进城镇化放在经济工作的重要位置，真刀真枪抓好以下几项改革的深化。

一是加快农业转移人口市民化。中央已经确定到2020年落户1亿人的目标，按照目前的进度这个目标很可能难以完成。在户籍制度改革的问题上，对白领和蓝领、对大学生和农民工要平等对待、一视同仁。有关部门应对一些地区不符合这种公平原则的积分制落户进行检查、责令修改。

二是加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。中国必须面对城镇化的大势重启住房制度改革。这次住房制度改革的重点与20世纪90年代不同，主要是面对城市化的大趋势，解决进入城市的新市民的住房问题。现在2亿多农村转移人口已经长期在城市工作居住，城市已经离不开他们了，他们中的绝大多数已经不会回到农村了，他们在农村的住房常年处于空置状态。城市给他们提供了就业岗位，但并没有同步为这2亿多人口准备好买得起、租得起的住房。多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，可以增加居住用地和商品房、租赁房的供给主体。多主体，意味着破除垄断，意味着竞争，竞争意味着可能降低居住用地的价格，意味着可能降低商品房和租赁房的价格。

三是建立城乡统一的建设用地市场。这项改革先是在部分县市分头进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地的改革试点，现在已经改为“三块地”在这些县市同步推进，改革试点取得了不少成效。但我们完全可以在思想上再解放一点，在不改变农村建设用地集体所有的前提下，通过所有权与使用权分置的产权制度改革解决城乡建设用地的市场分割问题，实现同国有土地同等入市、同权同价。

农村集体建设用地可以不改变其所有权进入城市建设用地市场。这至少有利于解决城中村改造难问题。有的地区，原村民集体经济组织自建、合建房即城中村提供的住房占住房总量的很大比重，大大超过商品房的数量。若通过拆迁改为国有用地、再招拍挂建设商品房，成本相当高，房价很难降下来，而且拆迁难度极大。若不改变其土地或部分房子的集体所有性质，不改变部分房子的个人所有产权，要求原村民集体经济组织或个人，按照城市规划和城市设计规范进行改造或重建，允许其改造或重建的住宅进入房地产市场，他们的积极性就会提高，因为他们没有失掉产权，而且改造后还会增加收入。这实际上是政府让利，不再获取土地出让金，也是把原来属于房地产企业的利润转移给农村集体经济组织和购房人、租房人。

四是建立透明规范的城市建设投融资机制。十八届三中全会提出了两条改革举措，一是允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，二是允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

地方政府发债的改革已经通过预算法的修改得以落实。但具体做法有待完善，还是自上而下的分配发债指标，地方政府无权根据自身需要和财力自主决定发债规模，这恐怕也是目前地方政府隐性债务产生的土壤之一。应该按照三中全会确定的“规范透明”原则，赋予城市政府发行法定债务的自主权，上级部门的任务是进行规范和透明，让市场决定城市政府债务的风险、收益。

五是以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这是十九大提出的任务，看起来是一个城镇化发展的途径问题，但真要形成城市群，不改革是不行的。这里的改革任务有很多。如，如何通过规划体制改革，实现规划的一体化，制定“多规合一”的空间规划。改革规划的审批体制，由立法机关而不是行政机关审定，形成具有法律约束力的规划，违反规划就是违法，这样才能实现一张蓝图干到底。如何打破地区封锁，实现市场的一体化，招商引资政策的均等化。如何实现人口、资金、土地、科研成果等在城市群自由流动、市场化配置。如何实现交通一体化和网络化，统一标准建设交通基础设施，这就要改革以行政区为界限的规划交通的体制。如何打通断头路，很多城市群硬件上建成了一小时交通圈，但因各种各样的行驶限制，硬件上的一小时交通圈实际上变成了实际行驶时的二小时、三小时交通圈。如何实现生态环境保护一体化，统一各城市污染物治理和生态修复的规划、标准、监测、执法，建立统一的环境准入和退出机制。如何建立和完善跨区域的城市发展协调机制，这也是三中全会提出的改革任务，现在的一些跨地区的协调机制，还是临时性的，缺乏权威性，难以有效解决城市群发展中各种矛盾。

六是简化行政层级和改革建制市设置模式。我国目前实行的市管县体制是1983年以来逐渐形成的，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但增加了管理层次，加重了财政负担，降低了行政效率。应该推进减少行政区划层级改革。